如何看待《民营经济促进法》?平等对待就是最好的促进

作者|赵宏 陈碧

北京大学教授、中国政法大学教授

10月10日,《中华人民共和国民营经济促进法(草案征求意见稿)》(以下简称意见稿)公布,向社会各界公开征求意见。意见稿全文共九章七十七条,围绕着民营企业的平等对待、促进发展、规范经营和保护权益展开。

为民营经济立法,本身就是法治建设的一件大事,同时也说明法治就是最好的营商环境。

意见稿的第七章,尤其谈及权益保护。权益保护,涉及民营企业和企业家的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益。具体包括企业的名誉权、荣誉权以及经营者的隐私权、个人信息等人格权益不受侵犯;限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施,必须严格遵守法定权限、条件和程序进行;禁止利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷;规范异地执法行为等。

正是这些“常识性”的宣告,引发了公众热议,而宣示性立法本身也说明,民营企业的营商环境已经到了需要夯实基本信念的程度。可以肯定的是,这部立法能在多大程度上解决现实问题,将直接决定市场的信心。

民企营商环境,面临哪些问题?

如果说立法首先是对现实问题的应对,那么结合意见稿,大概可以一窥近年来某些民营企业的遭遇:

比如乱封乱扣,有的执法机关以“办案需要”为由,未经调查就擅自冻结民营企业账户导致企业资金链断裂,查封扣押时不区分违法所得和合法财产的区别,将生产设备等一并查封,导致企业无法继续生产;

又比如跨省缉拿,搞“远洋捕捞”式执法,违法违规异地抓捕、查封、冻结,不仅给民营企业家带来伤害和恐惧,也给所在地的经济带来影响。

除此之外,针对民营企业家的网络暴力、网络污名也时有发生,但跟前述针对财产权和人身自由的遭遇相比,已是小巫见大巫了。

在这部意见稿出台之前,针对民企营商环境的恶化,两高已有一系列的典型案例和指导意见出台。2023年10月,最高人民法院发布了《关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》以及涉民营企业产权和企业家合法权益保护再审的典型案例。16日,最高法院又发布了涉民企、企业家人格权保护典型案例。

其中,10日发布的涉财产权再审案例同样引发了强烈关注,最高法院反复强调要强化谦抑、审慎、善意的司法理念,正确处理民刑、行刑交叉案件。

这一系列改判无罪的案件中,有“错误地把经济纠纷当作犯罪处理”的,有“国有企业与民营企业发生经济纠纷时,未能对民营企业平等对待”的,还有“行政机关未依法履职、不及时作为”等,最终判决纠正了原判错误,也为企业家们找回安全感。

除此之外,最高检也有一系列针对民企保护的指导和文件出台,包括2019年发布了首批涉民营企业司法保护典型案例,2020年10月发布了保障民营企业合法权益监督侦查机关撤案典型案例,2023年7月印发了《关于依法惩治和预防民营企业内部人员侵害民营企业合法权益犯罪、为民营经济发展营造良好法治环境的意见》的通知,并发布了检察机关依法保护民营企业产权和企业家权益典型案例。

司法的努力有目共睹,意见稿的出台代表了立法机关的态度,但它是否能够一揽子解决前述问题?权益保护这一章,每一句都掷地有声,每一句都正确 ,为什么在实践中屡屡被突破、被侵犯,甚至连企业家的人格尊严和人身自由都不能得到应有的保障呢?司法未能解决的问题,立法能不能解决?

民营经济:不必特殊优待,只需平等对待

2023年12月,经济学家钱颖一与罗翔老师在财经中国年会上,曾经讨论市场经济与法治问题。两人达成共识:建立以法治为基础的市场经济是市场信心的源头。

我很认同罗老师的结论,民营企业需要的并非法律上的特别优待,而是一种法律上公平公正的环境。这种公平公正的环境,其一在于民营企业可以公平参与市场竞争;其二在于对于民营企业的发展和经营,法律应当尽可能明确,区分违法和犯罪,少捕慎诉,为企业的发展提供合理的预期。

以企业家涉罪为例,2022年企业家犯罪高频罪名排前十的,有非法吸收公众存款罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪、串通投标罪、诈骗罪、合同诈骗罪、集资诈骗罪、贪污罪、拒不支付劳动报酬罪。

其中有不少罪名,比如职务侵占罪、挪用资金罪很多是企业家缺乏现代企业观念,把企业的钱等同于自己的钱。但也有个别执法、司法机关对法律做机械的理解,混淆了违法与犯罪,进而使企业家轻易涉罪。而一旦涉罪,就可能涉及民营企业资产的罚没。

也有学者指出,罚没越多,返还越多,国家机关补贴的办公经费就越多,这也是导致某些地方开始实施“远洋捕捞”,搞趋利性执法,将外地企业的一般违法行为乃至普通经济纠纷擅自认定为犯罪,并主动介入的背后动因。若处于此种环境,中国的民营企业谈何扩张发展,恐怕连生存都成了问题。

经济学界也指出,现在经济的关键问题,主要是民营企业扩张意愿不强、信心不足。所以,解决问题的关键,在于帮助民营企业恢复信心。

意见稿的出台,担负着恢复信心的期待。而这种信心,其实并不需要法律的特别优待,而只需要平等对待就足以树立。

重塑民营信心,关键在于落到实处

众所周知,民企对中国经济的贡献,可以用“56789”来概括。也就是说,中国的民企贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。

这就意味着,民企如果经营困难,中国经济增长就会有挑战,税收、就业都会有麻烦。所以,恢复民企信心,改善民企经营环境,变得十分紧迫。这也是在司法不足之后,立法必须要有表态和行动的原因。

意见稿里明确了两个毫不动摇,“毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。后者明确了民营经济的地位,也是给民营企业的定心丸。论及其中的复杂关系时,有人将其比为,政府扮演的是家长的角色,国有企业扮演的是长子角色,民营经济扮演的是次子角色。在一个中国式大家庭里,家长未必能对所有的孩子一视同仁。当遇到不公平对待,比如“远洋捕捞”时,次子会不会像章怀太子一样感叹:“黄台之瓜,何堪再摘?”所以,上述比方很有意思,这也让我们得以回到一个家庭的微观结构,去中国以及中国民营企业的地位问题。

值得指出的是,对民营企业和企业家,立法和司法也只能在法律的限度内给予其保护。现实是,原罪说、挂路灯说依旧非常流行,对民营企业家群体的去污名化依旧任重道远,我们需要做的还很多。这是当下营商环境与舆论环境中持续给予我们的思索方向。

《民营企业促进法》若能出台,当然是好事。因为若没有法治,难以培育出更好的民营经济,唯有在法治的基础才能打造和保障民营经济。

所以,立法者借由法律宣布希望建立稳定、公平、透明、可预期的民营经济发展环境,这一态度值得称赞,但强化权益保护不能仅仅停留在宣示性立法这一步。因为此类立法只是表达了立法者的态度和立场,其虽对民营企业以及企业家这一群体起到了安抚作用,但是否能够达到真正促进行业发展的实际效果,却有赖这部法律之外其他法律的具体落实。

这其实也对相关部门提出了更多要求:既然立法者已强调要对民营企业的发展予以“促进”,要对民营企业家的权益要予以“保护”,既然这个行业迄今已面临严重的发展困境,就需要执法者有真正的落实和行动。

所以,对于“促进法”而言,最重要的是如何让“促进”的目标本身不会落空,实实在在地解决民营企业所面临的现实问题,而仅仅是宣示立场和态度,仍旧不能给市场带来真正的信心。